克里米亚前车之鉴:中国发给港澳台居民“居住证”有什么问题?(图)

作者:宋承恩 发表:2018-09-09 10:00
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克里米亚前车之鉴:中国发给港澳台居民“居住证”有什么问题?
中国发给港澳台居民“居住证”有什么问题?(中央社记者邱国强北京摄)

【看中国2018年9月9日讯】2018年8月16日中国方面宣布 ,将发给港澳台居民“居住证”,作为在中国国内的身分证明。“居住证”编码形式与中国公民身分证的号码相同,采18码,依其国家标准编制。凡在中国国内居住半年以上,有合法稳定就业、住所、连续就读条件之一者,皆可“依据各人的意愿”,凭5年期台胞证申请。据称,领证者得享有3项权利(就业、社会保险、住房公积金)、6项基本公共服务(教育、就业、公卫、文化体育、法律援助、其他服务)和9项便利,号称可带给持证者就学、就业、金融、经济、享受公共服务、乃至购买交通运输票券、旅馆住宿、购物、消费、应考并取得证照生活各方面的便利。细部的规定,见中国国务院在8月6日所发布的《港澳台居民居住证申领发放办法》。

据报导,自9月1日开放申请以来,3天之间已有近万名台湾人申请,主要集中在福建、广东等东南沿海省市。在官方动员与媒体推波助澜之下,一面倒的强调领证的好处、申办便捷甚至2天就可以拿到 、居住期限6个月的要求也可以放宽。作为中共十九大报告,以融合发展促进统一的最新措施,中国有强烈推动台湾居民居住证的企图心。

相对而言,台湾的政府反应温和且缓慢。中国8月16日宣布,9月1日即实施,没有给台湾太多的反应时间。蔡总统第一时间的反应,说“居住证是一张卡片,是生活上便利性的东西,跟认同是两回事”、“相信台湾人即便居住在中国,仍是认同自由、民主等重要价值”。随着时间过去,民间团体不断发出警讯,政府才开始对外说明。一开始,强调受到监控、个资外泄、要按指纹、乃至有可能自认有住所,而成为境外所得课税对象等风险,但基调仍是交由人民选择。8月30日陆委会副主委邱垂正表示,居住证无需在中国大陆设籍,尚无违反《两岸人民关系条例》,“不会有注销台湾户籍问题”,但未来不排除修法以维护国家安全。9月2日,因应中国高调宣传,陆委会进一步说由于申领居住证涉及公法上权利义务(例如担任公职或参政权的冲突),以及社会保险资源的重复,将着手研议于《两岸条例》增订申报登记制度。

坦白说,这些都还只是技术层面。台湾居民居住证真正的问题,也是未来的局势发展,在以下三部分:

居住证等同中国公民的身分证

不要怀疑,台湾居民居住证,实际上就是中国公民的身分证。

表面上,居住证不是身分证。它的名称不是。由中国内国的制度,居住证制度是由暂居证而来。假设某一中国公民出生于陕西,却到上海工作,他的户口会在原籍,但生活重心逐渐移到上海。为了他实际生活的需要,中国发展了暂居证制度,后来改革为居住证制度,用来解决户口与居住地不一致的情形。那是一种居住地证明,以登记常住户口,好享受公共服务与生活所需的便利,也是一种人口流动管理措施。由中国的观点,居住证与户口不同:想拥有城市户口,除了要有工作证明、居住证明、社保缴费证明等,300万以上的大城市,还实行积分落户,要成为户籍人口,必须赚取积分才有机会,有些城市,甚至加码要求购买房屋的最小坪数。表面上,台湾居民居住证是依据《居住证暂行条例》而来,比照的是中国公民的居住证制度。

但实际比对《居住证申领发放办法》,处处发现类似身分证的情形:居住证的编码按照中国公民身分号码国家标准编制,具备视读与机读功能;持证者“有权使用居住证证明身分,有关单位不得拒绝”;各级公安机关必须建立完善港澳台居民居住证管理信息系统。申办必须提出居住地住址证明;效期为5年,一般中国公民之居住证则需每年签注一次。这些都是由中国身分证制度而来,不是来自居住证制度。

在外观上,居住证正面有中国国徽、证件名称、发证机关、证件日期和通行证号码;背面则为个人照片、姓名、性别、出生日期、住址、和“公民身分号码”,形式与中国身分证几乎完全相同。申办首日的影片,收件的柜台,清清楚楚就是“办理身分证”五个大字。

依《居住证申领发放办法》,“台湾居民”是指在“台湾地区定居且不具有大陆户籍的中国公民”。的确,要领中国的身分证,必须要有户口。台湾居民居住证之所以跟户口脱钩,是为了规避台湾的法令。依现行《两岸条例》第9条之1,台湾人民若是在中国设有户籍或领用中国护照,将丧失身分并注销台湾户籍。中国技术上规避了取得中国户籍的要求,主张台湾人民申领居住证不需要放弃台湾户籍,“目前在台湾享有的相关权利义务也不应该受到影响”。

混淆台湾国民与中国国民的界限

你会说,同时拥有台湾与中国的身分证,有什么问题?

这要分总体面与技术面。总体面而言,台湾人去领中国的居住证,坐实了中国说:“醒醒吧,你没有国家。”

从中国的观点,台湾人只是住在台湾地区的中国公民。这由它的国籍法,非常清楚。它的法令中,充斥着“台湾同胞”或是“台湾地区居民”,或是在“台湾地区定居的中国公民”。

过去,这些多半停留在宣称阶段。但近年来,中国在国际上,以行为落实对台湾人的国民主张。当台湾观光客在肯尼亚遭到河马攻击,它表达愿意提供协助,尽管口惠多于实质。当台湾人在第三国涉及刑事案件,不管在肯尼亚、菲律宾或其他国家,中国主张他们是中国国民,随同中国人一同遣送回中国受审。对于台湾国民李明哲在境外的言论表达,控以“颠覆国家政权罪”,判刑5年并“剥夺公民权利”,即使绝大多数言论都是在台湾作成。

当台湾政府对这些,没有拿出足够的反制措施,中国在其国内,把“台湾同胞”原来类似于外国人的待遇,转化成等同本国人的待遇,是很自然的下一步。将用“台胞证”转变为发居住证,只是具体化,而且有很大的象征意义。将台湾人“国民化”,是它“提供与大陆同胞同等待遇”的真正意义。配合表面上的“自愿”申办领取,中国公民的身份,你赖都赖不掉。

加上中国在国际,一向否认台湾是国家,近来又处处越过台湾政府,直接介入台湾国际国内事务。因此,对中国而言,当可以直接对台湾公民下手时,会毫不犹疑主张台湾人是中国公民;当实际上还做不到时,会把台湾当局视为代其管理的地方政府。这是为什么居住证制度是把“港澳台”放在一起处理,即使法律地位上港澳已经是中国的特别行政区,而台湾从未实际上中国统治。

台湾人自己去申请并使用居民证,在总体意义上,就是接受自己“中国公民”的身分。有多少件申领,就有多少个接受中国身分,把台湾身分当地方性身分的例证。

在技术层面上,要注意目前《两岸条例》第9条之1有“身分单一性”的要求。基本上,若是台湾人民在中国取得户籍或领取护照,就应该注销其在台湾的户籍,连带的,其将丧失参政、服公职的公民权利,以及跟随户籍而来的权利,例如健保。

《两岸条例》第九条之一在修正之前,规定的是如果在中国有连续居住四年的事实,即可注销台湾户籍。也就是说,在较早的版本,注销户籍不是跟取得中国户籍绑在一起的,而是单纯看生活居住重心的移转。同样的,中国目前的居住证申领办法,也是看一定时间的居住事实(六个月,甚至不足六个月)。那么,陆委会为什么不灵活一点,也把第九条之一跟取得户籍脱钩?如果“身分单一性”的要求应当维持,取得户籍与否不是当然的条件。

为什么要求“身份单一性”?为什么要避免台湾国民与中国国民的身分之间产生混淆?《两岸条例》第九条之一订在那里,有它的理由。陆委会对这方面的说明,是以社会福利资源重叠,或服重要机敏公职时,恐怕会有利益冲突。这些不是不重要,但不是全部。

混淆台湾国民与中国国民的身分,会对一些法规的适用,立刻造成困难。例如,在台湾与中国间避免双重课税的协议,认定的标准是“一方居住者”相对于“来源于另一方的所得”。在中国领有居住证的台湾人,到底是哪一方的居住者?还是双方的居住者?在双方投资保障的协议,“投资人”是指在另一方从事投资的一方自然人;而“一方自然人”指的是“持有一方身分证明文件的自然人”。在中国领有居住证的台湾人,可能同时持有台湾与中国的“身分证明文件”。此时,他到底是哪一方的自然人?类似的问题,在民事事件、身分(婚姻、收养、继承)、不动产取得、著作权保护、台商学校的筹办、学历认证等事项,是否有类似的问题?必须一项一项仔细检视。“身分单一性”要保护的法益及范围,必须要有更细致的处理。

身分的混淆,也有国际层面的意义。除了上面举的例子以外,还有台湾护照的持有者的保护。依护照条例规定,能申办台湾护照者,只限“具有我国国籍者”;大陆地区人民在身分转换为台湾地区人民前,是不能拿护照的。现在,反过来,原本只有台湾身分的人,很多人同时取得中国的身分。他是否还能领用台湾护照?这跟护照的核发与地位的维系有关,也跟其他国家是否给予台湾护照免签待遇有关。在世界上许多国家,对拥有中国身分者加强查核,或严审甚至禁止其进入能够取得机敏资讯的职位的当下,同时拥有中国身分,是否会影响其他国家对台湾身分的看法?这些都是要考虑的。

中国国民进入台湾民主程序

《两岸条例》第九条之一规定具有中国身分者,不得享有选举、罢免、创制、复决等参政权,以及服公职的权利,是有其道理的。不讳言的说,牵涉的是国家的忠诚义务,以及民主程序的纯全。

台湾地位的维系,除了事实独立以外,最终系于台湾的民主。台湾的国际地位,从来都是风雨飘摇。存续在人,有人说是因为台湾的地缘战略地位,有人说是美国相挺以制衡中国,有人则认为要靠自己的军事与经济力量。这些都对,但也都只是一部分。台湾安全的真正维系,是人民的意志与选择。因为不论再大的国际压力,都不能强迫台湾人民接受违背其意志的决定。而这些,系于台湾的民主。

民主程序,是容易受操弄的。有些来自于资讯,来自于政治意识形态、感情、好恶。这些都是人的一部分。国籍、国家忠诚义务,当然包括在其中。这不是一句“领居住证不代表认同的移转”,可以轻轻带过的。特别是,在国家忠诚义务方面,中国身分有与民主自决原则相冲突的地方。依照中国的《反分裂国家法》,台湾同胞一样有“完成统一祖国的大业”的神圣义务。而依照《居住证申领发放办法》,持证人“可能对国家主权、安全、荣誉和利益造成危害”时,发证机关得注销居住证。

关键问题是,台湾是否容许取得中国公民身分者,进入台湾的民主程序,成为可以共同决定台湾未来的主人?

以国民保护作为武力攻台的借口——看看克里米亚

这点,是最可怕,推得最远的。但同时,这点也真实的存在。就让我用一个实际案例说明。

中国大规模以单方行为,授予另一国人民国籍或身分,近来可比拟的例子,是俄罗斯兼并乌克兰的克里米亚

克里米亚的住民大多数是俄裔,但它一直是乌克兰领土的一部分。在苏联裂解后,乌克兰取得独立国家的地位,克里米亚继续归属于乌克兰。其后,因内外政治情势的变化,俄罗斯与乌克兰交恶。

此时,俄罗斯祭出单方核发护照给克里米亚的俄裔乌克兰人,使其取得俄罗斯的国籍。后来,在双方进一步交恶时,克里米亚进行公民投票,决定应独立或继续作为乌克兰的一部分。国际间对该投票的纯粹度,多所质疑,但最后的结果是克里米亚决定独立。旋即,俄罗斯予以承认,并与克里米亚签订条约,兼并克里米亚为俄罗斯的一部分。

在此过程中,俄罗斯曾出动武力,干预克里米亚情势。其出兵的理由之一,是行使“保护俄罗斯在克里米亚国民的权利”,因为俄罗斯主张,当时克里米亚居民已受到乌克兰当局的压迫,面临生命财产与安全的威胁。但国际间多半认为,此一“保护国民的权利”,只是俄罗斯用兵的借口。

讲到这,你会理解大规模单方授予国籍的国际意义。对照在台湾所看到的种种,不论是统派直接认为自己效忠中华人民共和国、蔡英文当选后来往两岸的人士动辄称“民进党政府”,仿佛台湾沦陷给外来政权,或反年改抗争中,抗议团体自行核发记者背心,仿佛自己是存在于台湾之内的另一个民政府,都会知道这不仅仅是认同的分裂,而是在台湾内部,真真实实的有一批人,虽然活在台湾,但却不认同当前的台湾体制,而是效忠敌对政权。也许,1972年《上海公报》说的,海峡两岸的“中国人”都认为只有一个中国,指的的确是台湾内部的“中国人”。

假设这些人,因为居住在中国,很多去领了居住证,而中国也认为他们是中国公民。假设,这些人因为某些政治事件,自认遭受台湾当局逼迫,面临生命财产与安全的威胁,而向中国求援。此时,中国是否会假藉“保护其国民”的名义,寻衅攻打台湾?台湾,是否会变成第二个克里米亚?

这是我非常不愿意写的,但是,这是真实的存在。甚至,从各方面观察,很可能中国长远的意图,正是在此。中国大规模授予国籍与公民身分一事,绝对不可轻忽看待。

这些,才是你为什么应该关心居住证问题的原因。

(文章仅代表作者个人立场和观点)

来源:思想坦克

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